کانون وکلای دادگستری اصفهان - بهره‌گیری از ساز وکار نسخ در فرآیند قانونگذاری

در گفت‌وگو‌ با دکتر میرزایی، عضو هیات علمی دانشگاه بررسی شد؛

بهره‌گیری از ساز وکار نسخ در فرآیند قانونگذاری

روزنامه حمایت/گروه حقوقی- عمر یک قانون محدود است و سرانجام به پایان می‌رسد. دلایل مختلفی وجود دارند که به عمر یک قانون پایان می‌دهند که مهم‌ترین و شناخته‌‌شده‌ترین آنها نسخ است. نسخ قوانین به دو شکل صریح و ضمنی انجام می‌شود و ممکن است تمام یا بخشی از یک قانون را بی‌اعتبار کند.

درباره نسخ قوانین و شرایط خاصی که برای آن لازم است با دکتر اقبال‌علی میرزایی، عضو هیات علمی دانشگاه شهر‌کرد به گفت‌وگو پرداختیم که در ادامه می‌خوانید.

نسخ قانون به چه معناست و انواع آن كدامند؟
چنانچه قاعده حقوقي وضع‌شده به‌وسيله نهاد يا مقام صالح پس از مدتي از اجرا با تصميم و اراده همان مقام يا جانشين او بی‌اعتبار شود، با نسخ و تغيير حكم قانون مواجه می‌شود. ركن اصلي تحقق اين مفهوم سلب اعتبار از يك قانون به موجب قانون متأخر است. بر اين مبنا، قانونگذار حكمی ‌را كه خود وضع كرده است، نسخ مي‌كند تا حكمی‌ديگر به جاي آن انشا كند. پس كاركرد حقيقي نسخ بی‌اثر كردن حكم و سلب اعتبار آن درباره آينده است. به عبارت ديگر، چنانچه به نسخ شدن قانون علم حاصل شود از تكليف سابق نبايد در آينده اطاعت شود.
در ميان نويسندگان حقوقي شايع است كه از دو قسم نسخ صريح و ضمني سخن می‌رود و در بيان تفاوت‌ها گفته مي‌شود: «نسخ صريح آن است كه قانونگذار ضمن قانون جديدي منسوخ بودن قانون قديم را اعلام كند. ليكن نسخ ضمني در فرضي محقق است كه دو قانون در يك موضوع وجود داشته باشد و جمع ميان آنها ميسر نشود. در اين‌صورت قانون مؤخر به طور ضمني كاشف از نسخ قانون مقدم است».
با وجود اين بايد گفت وضع و نسخ قانون دو روی یک سکه‌اند و هر دو، عمل حقوقي و انشائي‌اند. وضع قانون يعني انشای حكم قانوني و نسخ قانون نيز عملي ارادي است كه به حيات و اعتبار قانون پايان مي‌بخشد. روشن است كه تنها قانونگذار با استفاده از اختيار و قدرتی که دارد می‌تواند قواعد حقوقی معتبر را نسخ کند؛ چنانکه اقتدار وضع قوانین نیز فقط در دست اوست. بر اين اساس، نسخ قانون نيز همچون وضع آن از اختيارات ويژه قانونگذار قرار دارد و از اقتدار دادرسان و عالمان حقوق بيرون است؛ در نتيجه، با عقيده به نسخ ضمني قانون، اعتبار آن زايل نمی‌شود. از اين رو، مي‌توان گفت اصطلاح «نسخ ضمنی» نوعي مجازگویی است زيرا نسخ قانون مطابق مفهوم نسخ و كاركرد آن در منطق حقوق، زماني واقع مي‌شود كه قانون منسوخ به گونه‌اي قاطع و عيني و فارغ از هر نزاع و نظري درباره وقوع نسخ، از نظام حقوقي زايل شود. اين معني زماني محقق مي‌شود كه قانونگذار نسخ شدن قانون معين را با ذكر مشخصات آن قانون انشا و اعلام كند. بر اين مبنا، قرار دادن نسخ ضمني به عنوان قسمتی ‌براي نسخ صريح با مفهوم و حقيقت نسخ سازگار نيست و نسخ قانون فقط به صورت صريح واقع مي‌شود. بر اساس آنچه گذشت، مفهوم نسخ در علم حقوق در بياني ديگر عبارت است از: لغو شدن حكم يا قانوني كه در تاریخ معين وضع‌شده با قانوني كه پس از آن به تصويب مي‌رسد. اين قانون متاخر همان قانون يا حكم ناسخ است كه معمولا در ماده پایاني هر قانون جدید جاي دارد و به موجب آن نسخ قوانین سابق انشا و اعلام می‌شود. با جست‌و‌جو در قوانين، می‌توان دید که در عمل، نسخ قانون به گونه‌های زير تقسیم مي‌شود: ۱. نسخ كلي قانون۲. نسخ جزئي و اصلاح قانون۳. نسخ نسبي قانون۴. نسخ تبعي قانون. ماهیت نسخ یکی بیش نیست لیکن ممکن است به گونه‌ها یا صورت‌های مختلف ظاهر شود؛ گاه تمام مواد یک مجموعه قانون نسخ می‌شود و گاهی از آن میان تنها چند ماده حذف می‌شود؛ همان طور که تصویب قانون در مواقعی به شکل ماده واحده صورت می‌گیرد و زمانی هم مجموعه‌ای از مواد قانونی با هم به تصویب می‌رسند. بر اين مبنا، چنانچه كليه ماده‌ها و مقررات يك قانون منسوخ شود، نسخ كلي آن محقق می‌شود. ولی، در صورت وقوع نسخ جزئی قانون، چنانكه از عنوان آن پيداست، نه همه مقررات آن، كه پاره‌اي از مجموعه مقررات و ماده‌های قانون واحد نسخ می‌شود.
مفهوم نسخ نسبي را تا حدودی می‌توان از عنوان و وصف نسبی بودن آن فهمید؛ بر اين مبنا لغو شدن قانون معین نسبت به برخی افراد و موضوعات خود سبب تحقق نسخ نسبی آن است. به ديگر سخن، چنانچه حکم قانونی به جاي اينكه کاملا منسوخ و بی‌اعتبار شود از قلمرو حاکمیت آن نسبت به برخی موضوعات و افراد تحت شمول قانون کاسته شود، نسخ نسبي آن واقع شده است. برای مثال در ماده ۲۹۹ لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷ آمده است: «آن قسمت از مقررات قانون تجارت مصوب ۱۳۱۱ مربوط به شرکت‌های سهامی که ناظر بر سایر انواع شرکت‌های تجارتی می‌باشد نسبت به آن شرکت‌ها به قوت خود باقی است». مطابق مفهوم مخالف قسمت اخیر اين ماده، مقررات مورد اشاره يعني ماده‌های ۲۱ تا ۹۳ قانون تجارت ۱۳۱۱ نسبت به شرکت‌های سهامی نسخ شده است.
بالاخره، در صورت نسخ تبعي، چنانکه از وصف آن پیداست، با نسخ شدن یک قانون، نسخ قانون دیگر نيز، به تبع، محقق می‌شود. گویی میان دو قانون رابطه تابع و متبوعي حاکم است و با از بین رفتن اصل، فروعات تابع آن نیز معدوم می‌شوند. هرچند ادبيات حقوقي در اين‌باره شكل نگرفته است. با استقرا در مجموعه‌های قوانين مي‌توان گفت موارد و اقسام نسخ قانون به تبع قانوني ديگر، از قرار زير است:۱. نسخ تبعي قانون تفسيري و آراي وحدت رويه ۲.نسخ تبعي قانون اذني ۳.نسخ تبعي قوانين مكرر و ۴.اصلاح تبعي قانون ارجاع‌دهنده.
با توجه به اینکه كاركرد حقيقي نسخ بی‌اثر كردن حكم و سلب اعتبار آن نسبت به آينده است؛ فلسفه نسخ چيست؟
بنا به ضرورتي انكارناپذير، نظام حقوقي همواره در حال نو شدن است تا خود را با نياز‌های زمانه وفق دهد. بر این اساس قوانين فرسوده جاي خود را به قوانين تازه مي‌دهند و به اصطلاح منسوخ می‌شوند؛ پس مراد از فلسفه نسخ قوانين نيز همان اهداف قانونگذار از نسخ است و به علل منسوخ شدن قوانين بر می‌گردد. قانونگذاري نيز مانند بقيه اعمال آدميان غايت و هدفي دارد؛ برخي قوانين براي اهداف اقتصادي وضع می‌شوند بنابراین اگر بعد از مدتي از رسيدن به اهداف پيش‌بيني شده ناتوان بمانند نسخ و اصلاح آنها ضروري می‌شود. همچنین ممكن است پاره‌اي از قوانين موجود به منظور برقراري عدالت اداري تغيير داده شوند يا ممكن است ايجاد تعادل ميان حق‌ها و تكاليف اعضاي خانواده قانونگذار را به نسخ قوانين موجود وا‌دار كرده باشد. در نتيجه نسخ قانون نيز مانند وضع قانون در جهت رسيدن به اهداف معين به كار گرفته می‌شود. از اين رو، نسخ قانون عمدتا در پي وصول به اهداف اقتصادي، جامعه‌شناختی (ارزشي، اخلاقي، مذهبي) و تأمين حقوق فردي و عدالت اجتماعي شهروندان واقع شود.
با توجه به اینکه دو نوع نسخ صریح و ضمنی وجود دارد به نظر شما كدام نوع نسخ راهگشا‌تراست؟
در پاسخ باید گفت نسخ ضمني در حقيقت نوعي نسخ نيست به همين دلیل در مقام سلب اعتبار از قوانين كارآيي ندارد؛ ولی انواع نسخ كه شرح آن گذشت هر كدام در جاي خود قابليت خاصي دارند در نتيجه هيچ‌يك از آنها جاي ديگري را نمی‌گيرد و هیچ نوع از انواع نسخ بر ديگري برتري ندارد. براي مثال اگر قانوني نياز به تغييرات جزئي دارد نسخ جزئي آن ضروري است و نسخ كلي يا نسبي قانون در اين مقام بجا نيست.
فسخ با ابطال و انقضای مدت قانون چه فرقی دارد؟
تغيير قوانين فنون و ابزار‌های ديگري نيز دارد که اين ابزارها عبارتند از: ابطال قانون و انقضاي مدت قانون موقت. ولی در ميان ابزار‌های سلب اعتبار از قانون راهكار نسخ، طريقه اصلي و غالب به شمار می‌رود و به همين دلیل بيشتر مورد توجه حقوقدانان و قانونگذاران واقع می‌شود. اين نكته را نيز بايد افزود که انديشه‌هاي حقوقي تاكنون تمام تلاش خود را برای ياري رساندن به قاضيان و مجريان و تفسير و اجراي صحيح قوانين به كار گرفته است؛ از اين رو، از اهميت كار قانونگذاران در مقام وضع و نسخ قوانين غفلت شده است در نتيجه قانونگذاران فنون نسخ و تغيير قوانين را به ياري تجربه و به روش آزمون و خطا در‌يافته‌اند. اينجانب به منظور رفع اين خلأ از ادبيات حقوقي گام كوچكي بر‌داشته‌ام كه حاصل آن به صورت كتاب «اصول و فنون تغيير قوانين» در سال جاري به چاپ رسيده است. به ويژه كه در طول تحقيق و تأليف آن به نوشته‌اي مشابه در آثار نويسندگان خارجي بر نخورده‌ام.
آيا مورد يا مواردي وجود دارد كه نسخ قانون اشتباه بوده باشد؟
در تاريخ قانون‌گذاري كشورمان مواردي اتفاق افتاده كه قانون منسوخ مجددا تصويب و احيا شده است.
براي نمونه در ماده واحده قانون تعيين تكليف هيأت منصفه قانون مطبوعات مصوب ۱۳۸۷ آمده است: «از تاريخ تصويب اين‌قانون، قانون هيأت منصفه مطبوعات مصوب‌۲۴/۱۲/۱۳۸۲ لغو و مواد مربوط به هيأت منصفه از قانون اصلاح قانون مطبوعات مصوب ۳۰/۱/۱۳۷۹ لازم‌الاجرا مي‌شود» در حالي‌كه قانون اخيرالذكر با قانون هيأت منصفه مطبوعات مصوب ۱۳۸۲ نسخ شده بود. نيز، لايحه قانوني «الغاي قانون انحلال سازمان تربيت بدني ايران» مصوب ۱/۵/۵۸ مقرر داشته است: «از تاريخ تصويب اين ماده واحده، قانون انحلال سازمان تربيت بدني ايران و واگذاري وظايف آن مصوب شهريور ۱۳۵۶ لغو مي‌گردد و سازمان مذكور براساس قانون تأسيس سازمان تربيت بدني ايران مصوب مردادماه ۱۳۵۰ اداره خواهد شد». در موارد یادشده قانوني كه نسخ شده بود مفيد تشخيص داده، اعتبارآن برگردانده و به اين طريق اشتباه سابق رفع شده است. در پاره‌اي موارد تغيير شتاب‌زده قانون موجب بروز اشتباهات بسيار و در پي آن، نظام حقوقي با چالش رو‌به‌رو می‌شود. مقررات آيين دادرسي مدني و كيفری (به ويژه حذف و احياي مجدد دادسرا) و قوانين مربوط به حقوق خانواده مثال‌هاي مشهور از اين قبيل‌اند كه طرح آن موضوعي مستقل است و شرح بحث، مجالي فراخ‌تر می‌خواهد.